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資源型城市探路分類改革

對話中國科學院地理科學與資源研究所張文忠全國資源型城市將劃分為4類,政策將根據其資源保障和可持續發展能力的不同,采取有區別的發展方式進行引導文/本刊記者 劉斯斯中國有關資源型城市可持續發展的探索已有十幾年,雖取得瞭一定階段性成果,但面臨的困難不容忽視。總地來看,一方面資源枯竭城市歷史遺留問題仍舊比較突出。中國科學院地理科學與資源研究所張文忠研究員在接受記者采訪時介紹說:截至2011年底, 69個資源枯竭城市尚有14萬公頃沉陷區要治理,地裂縫、廢棄礦坑、矸石山、大型尾礦堆場等礦山災害隱患點10萬多處;失業礦工人數達60萬人;城鎮最低生活保障人數合計215.6萬,占城鎮人口比重為10.5%,比全國平均水平高出1倍。同時,資源枯竭城市產業發展對資源的依賴性依然較強,采掘業占二次產業的比重超過20%,現代制造業、高技術產業等接續替代產業處於起步階段。此外,資源枯竭城市的城礦二元體制仍有待理順,森工類資源城市的國有林區森工企業和地方政府各自為政的情況仍然比較突出,部分城市的礦產資源開發企業未能有效參與城市轉型工作。“另一方面,資源富集地區新生矛盾也逐漸顯現”,張文忠表示,近年來我國中西部資源(600139,股吧)富集地區資源開發與經濟社會發展、生態環境保護之間的矛盾日益突出。高污染、高排放、高能耗項目集中建設,經濟和社會發展對資源開發的依賴性越來越強。例如在資源富集的新疆,2011年自治區重點監測的10大產業中,有色、電力、化工、煤炭、鋼鐵等資源型產業年增長均超過10%,其中有色和電力工業增長分別達到32.9%和31.2%;非資源型產業中,農副食品加工工業增長僅為2.1%,裝備制造工業下降3.3%。內蒙古則是我國新興的煤炭工業基地,2011年原煤產量達9.79億噸,遍佈全區的資源開采和深加工已經影響到本已相當脆弱的生態環境。針對留學貸款信貸年息這些問題,《全國資源型城市可持續發展規劃》(以下簡稱《規劃》)即將出臺。在2010年首批資源枯竭城市轉型評估工作中,張文忠已向記者提到《規劃》的編制工作,他表示其中很重要的一點就是對資源型城市進行分類引導,根據城市資源類型差異,采取不同的發展方式和政策導向。他舉例說:“比如對於資源尚未枯竭的城市或地區而言,最重要的是爭取發展主動,註意資源可持續利用的同時發展新的替代產業”。定義4類資源型城市《中國投資》:對比此前資源枯竭城市轉型工作的政策力度,您如何評價即將出臺的《規劃》?張文忠:簡單來說,《規劃》是從更長遠的角度思考資源城市的可持續發展問題,突出瞭前瞻性、差異性和針對性。首先是根據定量和定性的方法,對現階段的資源城市進行瞭界定,確定瞭全國246個資源城市;其次按照各城市的資源保障能力和可持續發展能力把全國資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型4類;成長型是指城市正處於資源開發初期,資源富集,比如鄂爾多斯(600295,股吧)等;成熟型的城市一般處於資源開發的興盛時期,資源產業規模較大,城市經濟發展與資源開發緊密相關,如淮南市;衰退型則是資源已經枯竭的城市,資源開采量逐年減少,資源型經濟難以為繼,城市接續替代產業發展緩慢,生態修復治理難度較大,民生問題較多,城市陷入發展困境,如阜新市;而再生型城市通常已經擺脫瞭對資源的依賴,成功發展起來瞭新興產業。《中國投資》:具體來說,資源型城市可持續發展將聚焦哪些重點?張文忠:推動資源型城市可持續發展工作,關鍵在於從發展機制層面進行創新,在破解原有體制性、機制性矛盾的同時,加快構建有利於可持續發展的長效機制。個人認為未來需要重點研究和推進的工作:一是建立資源開發的約束機制,研究制定資源開發和城市可持續發展協調評價辦法,調控引導資源開發時序和強度;二是加快推進資源稅改革,建立健全能夠靈活反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的資源性產品價格形成機制;三是合理調整礦產資源有償使用收入中中央和地方的分配比例關系,適當提高資源稅稅負,完善計征方式,促進資源開發收益向資源型城市傾斜;四是推行資源型企業可持續發展準備金制度,補償社會保障、生態、人居環境和基礎設施建設等方面的歷史欠賬;五是進一步落實接續替代產業扶持機制,發揮政府投資的示范帶動作用,引導生產要素向資源型城市接續替代產業集聚;六是加快推進資源型城市可持續發展立法,盡快出臺《資源型城市可持續發展條例》。轉型評估將常態化《中國投資》:對於資源枯竭城市來說,轉型工作已經推進瞭很多年,也取得瞭一些成效,這部分接下來還將有哪些後續工作?張文忠:根據財政部的統計,2012年國傢財政轉移支付資金在支持資源枯竭城市轉型上,已投入160億元左右。國傢財政轉移支付資金投入之後,應該開展相應的轉型績效評估、總結等工作,並將最終的評估結果與財政轉移支付情況掛鉤,使財政轉移支付資金使用更加科學化。評估內容應該涉及接續替代產業的發展、生態恢復及民生改善等方面。由於資源枯竭城市類型不同,在統一的、普適性的指標體系下,要充分考慮不同類型城市的特殊性,設置一些特殊指標,比如森工類城市,就不能隻考察GDP的增長,還要看生態改善的情況,如森林覆蓋率是否提升等。另外,每個資源枯竭城市都已經完成轉型規劃的編制工作,評估也應該將規劃中制定的目標是否完成作為考核評價指標。綜合各方面的因素,形成評估報告才具有科學性。《中國投資》:如何定義“獨立工礦區”的概念?張文忠:獨立工礦區作為礦產資源開發和原材料生產的主要場所,是一個典型的復雜系統。新中國成立以來,隨著我國一大批大型礦產地的發現和勘查開發,形成瞭一批以資源開發加工為主導產業、遠離中心城鎮、經濟社會功能相對獨立的工礦區。歷史上,這些工礦區主要是作為重要的能源資源供應地而興起,在大規模資源開發過程中,隨著資金、技術、人才的集聚,許多工礦區逐漸建立起當時較為先進的工業基礎,為國傢經濟建設做出瞭重要貢獻。同時,由於缺乏統籌規劃和資源衰減等原因,加上缺乏城鎮依托、地域面積狹小,大多數獨立工礦區相繼出現瞭產業結構失衡、經濟社會發展陷入停滯、失業和貧困人口增多、生態環境破壞嚴重等問題。聚焦獨立工礦區《中國投資》:獨立工礦區改造搬遷將會面臨哪些困難?張文忠:我國獨立工礦區數量多,分佈廣,差異大,其問題涉及到資源、經濟、社會、生態、文化、體制機制等多方面深層次的矛盾,可以說是資源枯竭城市轉變經濟發展方式的重點和難點地區。一方面工礦區發展基礎嚴重受損。獨立工礦區因礦而設,80%以上地處偏遠的山嶺溝壑地區,遠離人口集聚區,與中心城區的平均距離高達47.3公裡,部分礦區與中心城區距離超過150公裡。加上多數礦區的對外交通道路陳舊破敗,通訊網絡嚴重滯後,與外部聯系極其不便,難以接受中心城區的輻射帶動。礦區內部的道路、供電、供水等基礎設施主要依靠當地工礦企業自辦社會建設,投入少,配套不完備,並且多數受礦山地質災害破壞嚴重,已經年久失修。絕大多數獨立工礦區缺乏統一的城鎮規劃,資源開采區和居民生活區相互交錯,教育、醫療、商貿等公共服務設施建設水平低,管理薄弱,導致城鎮服務功能嚴重缺失。另一方面當地群眾生活環境異常惡劣。長期的高強度資源開采和後續生態修復工作的缺位導致全國90%以上的獨立工礦區成為地質災害易發區,每年因礦山地質災害造成的人員傷亡多達百人。由於資源衰減導致礦山企業效益下滑甚至破產關閉,造成大量礦業職工下崗失業。初步統計,目前獨立工礦區合計失業人員多達36萬人,占工礦區城鎮人口總數的7.4%。因為缺乏穩定收入,約148萬人居住在上世紀六七十年代修建的工礦棚戶區內,沒有暖氣、煤氣、上下水,沒有獨立廁所,設備老化陳舊,房體殘破不堪,生活條件非常艱苦。《中國投資》:在這種條件下,具體的改造搬遷工作應該如何推進?張文忠:可以選擇一些問題突出、具備一定工作基礎的獨立工礦區進行先期試點,在改造搬遷中,重點支持其率先改善基礎設施、基本公共服務和發展環境等。在總結經驗的基礎上,逐步擴大支持范圍,分批分步穩妥實施。在此要強調一下,對於試點的選擇一定要慎重再慎重,一是要充分考慮和尊重地方的意願,二是要有科學的搬遷改造規劃和實施方案。此外,要根據獨立工礦區的現實基礎條件,探索各具特色的改造模式,宜改則改,宜搬則搬,以改為主。按照工礦區改造搬遷工程所涉及的人口規模,結合工程實施的難易程度,分別給予不同程度的支持。工作雖有難度,但從目前已有的一些實踐經驗來看,還是能夠做出成績的。以湖北省黃石市鐵山區為例,那裡是武漢鋼鐵(集團)公司礦業有限責任公司大冶鐵礦的所在地,是清末時建立的中國第一座大型露天鐵礦。3年前我去鐵山區調研的時候,感覺情況真地很糟糕,道路破敗,環境惡化,可以說是滿目蒼痍,但是今年再去的時候已經大不一樣。當地政府在礦山環境恢復治理方面做瞭很多具體工作,許多過去廢棄的礦山都進行瞭綠化,還建設瞭一座國傢4A級的黃石國傢礦山公園,在替代產業方面也開發瞭一條特色旅遊街,很有人氣。不過鐵山區的改造也遇到瞭一些難題,比如地方政府和企業的管理權交叉、級別不對等,就讓很多工作在進展時不夠順暢,這種管理體制方面的矛盾也是需要重點關註的。

新聞來源http://news.hexun.com/2012-12-04/148686344.html

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